ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
1. Понятие административного правоотношения и его основные признаки
……………………………………………………………………………….5
2. Виды административных правоотношений:………………………….....24
3. Особенности привлечения военнослужащих к административной
ответственности…………………………………………………….….…..37
Заключение …………………………………………………………………....39
Список используемой литературы...…………………………………………41
Введение
Административно-правовые отношения являются составной частью общественных
отношений и имеют некоторые особенности, отличающие их от других видов
правоотношений. Они достаточно существенны, так как на природу
административно-правовых отношений оказывают определяющее влияние: сфера их
возникновения (механизм функционирования исполнительной власти); специфика
административно-правового регулирования (императивность и односторонность
волеизъявлений субъектов управления); содержание административно-правовых
норм, т.е. их юридической базы. На первый план выдвигаются предмет и метод
административного права, которые дают необходимую основу для проведения
видовых различий между правовыми отношениями.1
Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами
административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере
деятельности исполнительной власти.2
Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого
другого вида социального управления, диктует необходимость выделения
субъекта управления. Соответственно его сознательно-волевые проявления
направлены на упорядочение поведения объекта управления.
Это наблюдается во всех случаях использования правовых средств,
независимо от их отраслевой принадлежности, но только административно-
правовые отношения воспринимаются как «властеотношения». Управление
органически сочетается с властью. Следует признать, что не только
административно-правовые отношения являются властеотношениями, но и
государственно-правовые, и финансово-правовые, и природоохранительные, и
уголовно процессуальные, и трудовые, и т.п.
1. Административное Право. Учебник для вузов. Под ред.
Ю.М.Козлова,Л.Л.Попова. М.:ЮРИСТЪ,2002г стр. 17
2. Большой юридический словарь / Под ред. Сухарева А. Я., Зорькина В. Д. и
Каутских В. Е. – М., 1999. – 790
Значит, суть проблемы заключается не в однобокой характеристики
административно-правовых отношений, а в констатации присущих им как
разновидности властеотношений (исполнительная власть) наиболее
показательны. Главное заключается в следующем: управление всегда
предполагает подчинение воли участников совместной деятельности
(общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле; в
управленческих отношениях налицо соподчиненность воль. Соответственно, с
одной стороны – авторитет, господствующая воля субъекта управления, с
другой – подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений.
Таково соотношение сторон в регулируемых административным правом
управленческих связях различного рода. Отсюда и властный характер этих
отношений, причем власть является средством волевого регулирования
управленческих процессов и поведения их участников.
Это означает, что организация в государственно-управленческом смысле
осуществляется в особых, присущих исполнительной власти формах.
Таким образом, административно-правовые отношения являются особой
направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо
вытекает из его природы и социального назначения. Поэтому часто его
называют «непосредственно организующей» деятельностью государства.
Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так,
гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес
действий исполнительного органа (должностного лица).
Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем
не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе
оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-
правовой спор. 1
__________
1. Административное право России. Учебник. Д.Н.Бахрак. М., Изд. НОРМА,
2002 г. стр. 46
Многие нормы права регулируют отношения между гражданами,
возникающие в сфере государственного и общественного управления. Для их
возникновения, так же как для отношений между всеми другими субъектами
административного права, наличие государственно-властных полномочий у их
участников не обязательно.
Итак, возникновение административно-правовых отношений не
лимитируется участием в них органов государственного управления и
общественных организаций, наделенных государством властными полномочиями.
Они возможны между всеми субъектами административного права в любом их
сочетании.
В ходе написания научной работы мною использовались метод
многоаспектности, сравнительный анализ старых и новых нормативно – правовых
актов, также проведен исторический анализ, при этом в основе написания
работы легли труды выдающихся ученых – специалистов в области
административного права, как Ю.М. Козлов, А. К. Юрченко, Ю.И. Мигачев и
многих других а также законодательство, связанное с административным
правом.
Цель работы является исследование того, как данный вопрос
рассмотрен в разного рода юридической литературе.
Исходя из всего вышеуказанного, задачами работы является:
1. Подробное исследование вопроса об административно-правовых отношениях;
2. Выделение их особенностей, характерных черт, отличай от других
правовых отношений;
3. Обозначить место, которое занимают административно – правовые
отношения в общественной жизни и функционировании государства, как
звена в механизме правового регулирования;
4. Выделить особенности административных отношений в вооруженных силах и
привлечение военнослужащих к административной ответственности.
Основная часть
1. Понятие административного правоотношения.
Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами
административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере
деятельности исполнительной власти.
Административно-правовые отношения представляют собой разновидность
правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридическому
содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки любого
правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего
правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное
общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юридическую
форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого
отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право сторон
правоотношения, определяемая нормой и т.п.
Однако следует выделить некоторые особенности, дополняющие эту общую
характеристику и способные служить основой для отграничения административно-
правовых отношений от других видов правоотношений. К таким особенностям
относятся:
- права и обязанности сторон данных отношений связаны с деятельностью
исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной
власти;
- всегда одной из сторон в таких отношениях выступает субъект
административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная
организация, наделенные государственно-властными полномочиями);
- административные правоотношения практически всегда возникают по
инициативе одной из сторон;
- если произошло нарушение административно-правовой нормы, то
нарушитель несет ответственность перед государством;
- разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в
административном порядке.
- административные правоотношения являются властеотношениями,
построенные на началах “власть-подчинение”, где отсутствует равенство
сторон. Признак подчинения является в таких отношениях доминирующим,
поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-
управленческой деятельности. 1
Подводя итог вышеуказанному, можно дать соответствующее понятие
административного правоотношения, как урегулированное административно-
правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны
выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и
гарантированных административно-правовой нормой.
В юридической теории и практике сложилось устойчивое представление о
властеотношениях, в которых отсутствует юридическое равенство сторон.
Классическим примером отношений равенства сторон, хотя и не во всех случаях
(например, обязательства из причинения вреда), являются гражданско-правовые
отношениями.
Напоминание о властной (иногда ее называют принудительной)
природе права имеет прямое отношение к выявлению особенностей
административно-правовых отношений.
Называя административно-правовые отношения властеотношениями, не
следует впадать в крайность и низводить роль административного права до
уровня полицейского, а административно правовые отношения – до признания
основанных исключительно на государственном принуждении. Однако
распространен именно такой подход к их характеристике.
Властеотношения, как категорию, не следует рассматривать в качестве
_________________
1. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов.-
М.: Издательство «Спарк», 1999г.
специфического свойства административно-правовых отношений, тем более –
безоговорочного. С другой стороны, именно этот их признак является
доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами
государственно-управленческой деятельности.
Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого
другого вида социального управления, диктует необходимость выделения
субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным
правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В
силу этого всегда налицо определенный приоритет воли такого субъекта
(единая управляющая воля). Соответственно его сознательно-волевые
проявления (волеизъявления) направлены на упорядочение поведения объекта
управления. Практическое выражение такой направленности обычно
характеризуется как “команда”; это – мостик к формуле “власть –
подчинение”.
В принципе подобная картина наблюдается во всех случаях использования
правовых средств, независимо от их отраслевой принадлежности, но только
административно-правовые отношения воспринимаются как “властеотношения”.
Управление органически сочетается с властью. В широком социальном смысле
оно осуществляется и в процессе законодательства (законодательная
власть). Все ветви единой государственной власти “властвуют”, т.е. в чисто
юридическом смысле они столь же авторитарны, как и в сфере
государственного управления. Если быть последовательным, то следует
признать, что не только админйстративно-правовые отношения являются
властеотношениями, но и государственно-правовые, и финансово-правовые, и
природоохранительные, и уголовно процессуальные, и трудовые, и т.п.
Значит, суть проблемы заключается не в безапелляционности однобокой
характеристики административно-правовых отношений, а в констатации присущих
им как разновидности властеотношений вообще особенностей.
Властная природа права предопределяет наличие определенной степени
властности и в любом виде регулируемых правовых отношений. В
подтверждение такого вывода можно сослаться на то, что когда был,
подвергнут критике так называемый “административно-командный” стиль
управления, то в виду имелось не только административно-правовое
регулирование, но и гражданско-правовое, хозяйственно-правовое и т.п.
Конечно, для административно-правовых отношений, управленческих по
своей сути, сущностные черты управления в его государственно-властном
варианте (исполнительная власть) наиболее показательны. Главное заключается
в следующем: управление всегда предполагает подчинение воли участников
совместной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой
управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчиненность воль.
Соответственно, с одной стороны – авторитет, господствующая воля субъекта
управления, с другой – подчинение ей воли всех иных участников
управленческих отношений. Таково соотношение сторон в регулируемых
административным правом управленческих связях различного рода. Отсюда и
властный характер этих отношений, причем власть является средством
волевого регулирования управленческих процессов и поведения их участников.
1
Власть осуществляется в различных вариантах правового регулирования.
Это значит, что в любом случае нормативного установления запретов,
дозволений или же прямых предписаний, независимо от конкретного вида
правовых норм, последние служат юридической основой возникновения
властеотношений. Поскольку названные варианты правового регулирования
(метод) характерны, хотя и в различной степени, для гражданского,
финансового, трудового, земельного, уголовного, конституционного и иных
отраслей права, общественные отношения,
______________________
1. Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право
Российской Федарации: Учебник. - М.: Зерцало, Теис, 2001г.
регулируемые ими наряду с управленческими, носят на себе определенный
отпечаток властности. Отсюда – соответствующая степень неравенства, которое
обычно приписывается только административным правоотношениям.
Административно-правовые отношения о своей сути являются
организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций
исполнительной власти, которые до своему содержанию направлены, прежде
всего, на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит
обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими
атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли
может быть реально действующим, Конечно, нельзя забывать, что любой вариант
социального управления, в конечном счете, есть организующая деятельность,
ибо «организация» есть устройство, упорядочение, объединение в единое
целое. Соответственно и законодательная власть действует организующе,
стремясь объединить и упорядочить совместную деятельность членов общества.
Организующе воздействуют на собственную внутреннюю жизнь и общественные
объединения через свои органы управления.
Государственное управление, в сфере которого складываются
административно-правовые отношения, в конечном счете, сводится к
осуществлению функций, направленных на организацию совместной
деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и социального
назначения. Поэтому часто его называют “непосредственно организующей”
деятельностью государства. Это означает, что организация в государственно-
управленческом смысле осуществляется в особых, присущих исполнительной
власти формах.
Таким образом, административно-правовые отношения являются особой
разновидностью организационных отношений.
Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так,
гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес
действий исполнительного органа (должностного лица).
Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не
менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе
оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-
правовой спор.
Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров установлен
особый процессуальный порядок (исковое производство не установлен для
разрешения возможных административно-правовых споров). Как правило,
такого рода споры разрешаются в административном, т.е. во внесудебном
порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за
рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов
государственно-управленческой деятельности. Суть его – в принятии
исполнительным полномочным органом (должностным лицом) юридически-властного
решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого
решения или действия, породивших спорную ситуацию.
Для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной
стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок
ответственности сторон административно-правовых отношений в случае
нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае
ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной
правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его
соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что
речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере
исполнительной власти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные
лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на
нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная,
административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают
за нарушение аналогичных требований (например, дисциплинарная
ответственность работника аппарата исполнительной федеральной власти перед
Президентом или Правительством Российской Федерации).
Что касается конкретной характеристики административно-правовых
отношений, то в этом вопросе нет единого мнения.
В юридической литературе фигурируют две основные концепции
административно-правовых отношений.
Исходные положения первой из них состоят в том, что названные
отношения:
1)возникают в процессе государственного управления;
2) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного
управления;1
3) являются отношениями власти – подчинения и характеризуются юридическим
неравенством их сторон.
Эта концепция была внедрена тогда еще в советскую административно-
правовую литературу в двадцатых годах В. И. Кобалевским, который исходил из
традиционного для буржуазной науки деления права на публичное и частное.
Он писал: “В частном праве обе стороны юридического отношения между собой
юридически равны... Совершенно иначе обстоит вопрос в праве публичном... С
одной стороны, всегда выступают органы публичного управления, с другой –
граждане... Возлагая на активного субъекта осуществление функций
государственного управления, закон, естественно, отдает явное
предпочтение этому субъекту перед отдельными гражданами, действующими в их
личных интересах... Наиболее ярким отличием правового положения активного
субъекта, по сравнению с положением гражданина,
______________________
[1] В последние годы многие авторы допускают участие в качестве их
обязательных субъектов (вместо государственных) общественных органов,
наделенных государством властными полномочиями
является, несомненно, присущий ему, хотя и далеко не во всех случаях,
характер публичного властвования...
Правовыми формами, в которых выражается эта черта юридического
положения активного субъекта, служат односторонний характер исходящих от
него приказов и распоряжений, административное принуждение и особая
правовая защита исходящих от него требований”. Эта характеристика с
некоторыми изменениями была воспринята и позднее развита в работах многих
административистов и цивилистов.
Разделяя в основном ту же точку зрения, Ю. М. Козлов пишет:
«Советское административное право регулирует те общественные отношения,
которые складываются в процессе управления или осуществления управленческой
деятельности. Специфической особенностью отношений, регулируемых
административным правом, является юридическое неравенство сторон: один из
участников такого отношения подчинен другому... Административно-правовому
регулированию свойствен метод властных предписаний, метод властвования.
Соответственно отношения управленческого характера есть отношения власти и
подчинения... Для административно-правовых отношений характерен
обязательный субъект. Они не могут возникнуть без участия органа управления
или другого субъекта, наделенного юридически властными полномочиями”.[2]
В пятидесятых годах в результате критического анализа этой концепции
возникла вторая концепция советских административно-правовых отношений. В
отличие от первой ее основные положения заключаются в том, что
административно-правовые отношения:
1) возникают в сфере государственного управления;
2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в
любом их сочетании;
3) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы:
отношения, в которых одна сторона подчинена другой (отношения власти и
подчинения), и отношения, в которых стороны не подчинены друг другу
(отношения равноправия).1
Рассмотрим названные концепции.
На первый взгляд расхождение по первому пункту не идет дальше
терминологии. Не случайно термины «в процессе» и «в сфере» некоторыми
авторами употребляются как синонимы.2 В действительности это не так. В
данном случае применения термина “процесс” имеется в виду деятельность
органов государственного управления, а это означает, что административно-
правовые отношения не могут возникнуть вне этого процесса, без участия
органа государственного управления. Термин “сфера” имеет более широкий
смысл, означающий, что административно-правовые отношения возникают не
только в процессе деятельности органов государственного управления, а во
всей области их административной правосубъектности.
Юридический характер приведенных норм не лишает их морального
содержания так же как всех других правовых норм, регулирующих организацию и
деятельность общественных организаций, – общественно-организаторского
характера. Нельзя противопоставлять эти их качества, они естественно
совмещаются и нисколько не противоречат друг другу. Регулирование
“общественно-организационных” отношений нормами права делает их и
правовыми, а так как они возникают в сфере управления, – административно-
правовыми.
Многие нормы права регулируют отношения между гражданами, возникающие в
сфере государственного и общественного управления. Для их
___________________
1.См., например: Административное право. Под ред. А. Е. Лунева. М.,
«Юридическая литература», 1970, стр.22.
2.См.: Г. И. Петров. Советские административно-правовые
отношения. Изд. ЛГУ, 1954, стр. 41-68.
возникновения, так же как для отношений между всеми другими субъектами
административного права, наличие государственно-властных полномочий у их
участников не обязательно.
Итак, возникновение административно-правовых отношений не лимитируется
участием в них органов государственного управления и общественных
организаций, наделенных государством властными полномочиями. Они возможны
между всеми субъектами административного права в любом их сочетании.
А.К. Юрченко пишет: “Сущность властности административных
правоотношений состоит в том, что решение вопроса о вынесении конкретного
административного акта, а, следовательно, и о возникновении
соответствующего ему административного правоотношения, осуществляется волей
одной стороны. Заинтересованность пенсионера в назначении ему пенсии,
абитуриента в принятии его в вуз, многодетной матери в назначении ей
пособия и т.д. – все это еще не свидетельствует о наделении
заинтересованной стороны правомочиями на принятие участия в вынесении
соответствующих решений. Принятие таких решений составляет компетенцию
только соответствующего органа государственного управления”.1
В критикуемых Л. К. Юрченко положениях вовсе не доказывается,
что заинтересованность гражданина в назначении ему пенсии или пособия, в
зачислении в высшее учебное заведение и т.д. свидетельствует о наделении
его правомочиями на участие в принятии решений по этим вопросам. В них
доказывается иное, а именно – что наряду с вертикальными административно-
правовыми отношениями между гражданами и органами государственного
управления могут быть отношения горизонтальные, в которых одна сторона не
подчиняется другой, что праву гражданина, например, на назначение
_______________________
[3] А. К. Юрченко. Разграничение административных и гражданских
правоотношений. Сб.: Проблемы гражданского и административного права. Изд.
ЛГУ, 1962, стр. 73,74.
пенсии или пособия, на обжалование незаконного акта и т. д. соответствует
обязанность органа управления удовлетворить законное притязание гражданина.
Гражданин односторонне порождает и имеет право в любой стадии прекратить
такое отношение, чего не имеет права сделать ни один орган управления.
Из определения правовых отношений как общественных отношений,
регулируемых нормами права вытекает, что правовые и фактические отношения
неотделимы друг от друга.
Фактические отношения приобретают юридическую форму в результате их
правового регулирования.
Нормами права регулируются многие, но далеко не все общественные
отношения. Предметом правового регулирования могут быть лишь те из них,
которые имеют волевой характер, ибо право способно воздействовать только на
сознание и волю людей.
Но не все волевые отношения регулируются правом, ибо одни из них не
нуждаются в нем, так как регулируются иными социальными нормами, другие
вообще невозможно урегулировать правом. “Правовым регулированием, – пишет
С. С. Алексеев, – охватываются лишь такие общественные отношения, которые в
данных социально-экономических условиях объективно требуют правового
регулирования”. Все это, в частности, относится и к управленческим
отношениям. Следовательно, отграничивая административные отношения от всех
иных правовых отношений, следует иметь в виду, что речь идет об
отграничении не всех управленческих отношений, а лишь тех, которые
регулируются правом.
За пределами этой классификации остаются те фактические управленческие
отношения, которые не могут быть урегулированы нормами права, а также те,
которые по тем или иным причинам не регулируются ими, хотя это и возможно
и необходимо.
Разграничение административных и иных правоотношений предполагает
единый общий критерий. Им может быть только характер регулируемых правом
общественных отношений, т. е. предмет правового регулирования. Он же служит
основанием разграничения отраслей права. Широкоизвестное мнение многих
ученых о том, что вторым, вспомогательным методом систематизации права
может служить метод правового регулирования,1 автор данной работы не
разделяет. Мнение Л. С. Явича о том, что «игнорирование метода
регулирования есть... известное игнорирование самой специфики правового
регулирования», на наш взгляд, неправильно.
Признание специфики правового регулирования вообще и соответствия
методов правового регулирования каждой из групп регулируемых правом
общественных отношений – далеко не одно и то же.
Наиболее тесно административное право, связано с государственным
(конституционным) правом. Это объясняется взаимной близостью, переплетением
многих административно-правовых и государственно - (конституционно-)
правовых отношений.
К государственно-правовым следует отнести общественные отношения,
возникающие в сфере организации и деятельности высших органов
государственной власти федерального и регионального уровней, а также
органов местного самоуправления.
В этом заключается специфика, отличающая их от всех других правовых, в
частности административных, отношений.
Своеобразно соотношение административных и финансовых правоотношений.
Общественные отношения, возникающие в области финансовой деятельности,
составляют специфическую часть
_____________________
[4] См.: например: О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский. Вопросы теории права. М.,
Юриздат, 1961, стр. 354.
государственно-правовых и административно-правовых отношений.
Соответственно этому нормы права, регулирующие эти общественные отношения,
выделяются в относительно самостоятельную отрасль права и в своей
совокупности составляют финансовое право.
П. Стайнов и А. Ангелов указывают, что «определяющим моментом
финансовых правоотношений является организующая роль органов
государственного управления, которая выражается, в частности, в форме
исполнительно-распорядительной деятельности... Однако при более тщательном
анализе, если строго придерживаться критерия предмета правового
регулирования, становится ясным, что финансовые правоотношения известным
образом обособлены и имеют свою специфику. Финансовые правоотношения
возникают в процессе осуществления государством специфической деятельности
в области финансовой системы с ее особыми задачами и целями. Это, таким
образом, особый круг общественных отношений, а именно отношений, которые
возникают в связи с деятельностью государства по накоплению, распределению
и расходованию денежных средств – финансов».
В. В. Бесчеревных определяет финансово-правовые отношения как
“общественные отношения в области собирания и распределения государством
денежных средств, в которых стороны выступают как носители прав и
обязанностей, установленных нормами финансового права”1. Однако общность и
различия административных и финансовых правоотношений выявлены им
недостаточно четко именно потому, что не учтена относительность
самостоятельности предмета этой отрасли права.
___________________
1. Финансовое право. Под ред. В. В. Бесчеревных и С. Д. Цыпкин. М.,
«Юридическая литература», 1967, стр. 44. См. также: Финансовое право. Под
ред. Е. А. Ровинского. М., «Юридическая литература», 1971, стр. 46-49.
С большими трудностями связано отграничение административных отношений
от гражданских. Усилия ученых - юристов в этом вопросе до сих пор не
привели к единому мнению.
В процессе многих действий складываются административно-правовые
имущественные отношения между администрацией предприятия и администрацией
соответствующих медицинских, бытовых, учебных учреждений. К имущественным
административно-правовым отношениям, стороны которых не связаны
подчинением, относятся также отношения между работниками отдела
технического контроля и работниками цехов и отделов заводов, возникающие в
процессе контроля за качеством и комплектностью изготовляемой предприятием
продукции.
В системе административно-правовых отношений имеется много
неимущественных отношений, стороны которых не связаны подчинением.
Таким образом, ни имущественный характер, ни подчинения одной стороны
правоотношения другой не могут быть использованы для разграничения этих
отраслей права.
Полемизируя с С.С. Алексеевым, допускающим и отстаивающим возможность
совмещения имущественного и организационного характера общественных
отношений, С. Н. Братусь пишет: “Верно, что нельзя отрывать содержание
регулируемых правом общественных отношений от объекта этого регулирования.
Но дело в том, что те отношения, которые складываются на основе
имущественной обособленности их участников как субъектов непосредственной
хозяйственной деятельности, являются по самой своей природе, по своему
содержанию имущественными отношениями”.1
____________________
1. С. Н. Братусь. О разграничении гражданского и административного права. В
сб.: Проблемы гражданского и административного права. Изд. ЛГУ, 1962, стр.
47.
Защищая положение о равноправии сторон гражданско-правового отношения как
его специфическом признаке и признавая наличие этого признака в отношениях
между организацией, передающей здание, сооружение, предприятие
безвозмездно, по распоряжению вышестоящего государственного органа, и
организацией, принимающей это имущество, С. Н. Братусь отказывает в
признании этого отношения административно-правовым, так как при этой
передаче соблюдаются условия, обеспечивающие принцип хозрасчета, и
возможные имущественные споры между передающей и принимающей организациями
при разноведомственной их подчиненности разрешаются арбитражем.1. Но этого
далеко не достаточно ни для отрицания административно-правового характера
этих отношений, ни для признания их гражданско-правовыми.
Условия, обеспечивающие принцип хозрасчета, соблюдаются не только
гражданским, но и административным правом. Государственным арбитражем
защищаются не только гражданско-правовые отношения.
Обязанности передающей и принимающей организации корреспондируют не
только праву вышестоящего органа, как полагает С. Н. Братусь, но и их
собственным взаимным правам. Обязанность и право передающей организации
передать имущество корреспондируют праву и обязанности принимающей
организации принять передаваемое.
Однако если бы и удалось доказать гражданско-правовой характер этих
имущественных отношений, проблема разграничения гражданского и
административного права была бы не менее далека от ее разрешения. Дело в
том, что равноправие характерно также для многих неимущественных
административно-правовых отношений.
______________________
1..См.: О. А. Красавчиков. Гражданские организационно-правовые отношения.
«Советское государство и право», 1966, № 10.
Административные отношения отличаются и от трудовых отношений. Трудовое
право определяется как отрасль права, “регулирующая общественно-трудовые
отношения рабочих или служащих и некоторые другие отношения, связанные с
трудовыми отношениями рабочих и служащих”. 1
Многие общественные отношения, регулируемые административным и трудовым
правом, органически связаны между собой. Это отношения, возникающие в
процессе труда служащих аппарата государственного управления, а также
непосредственно связанные с ними отношения по материальному обеспечению
служащих в старости, в случае болезни, инвалидности и т. д., отношения по
надзору за охраной труда служащих и т.п.
Административные отношения отличаются от уголовных правоотношений.
Уголовными признаются «те общественные отношения, которые возникают
вследствие совершения наиболее общественно опасных посягательств на
охраняемые государством отношения. Эти общественные отношения приобретают в
результате их юридического регулирования вид уголовных правоотношений».
Уголовные правоотношения имеют много общего с отношениями, возникающими
вследствие совершения дисциплинарных и административных проступков,
наложение взысканий, за которые регулируются административным правом.
Общность этих двух видов общественных отношений выражается в том, что,
во-первых, они порождаются правонарушениями (преступлениями и проступками);
во-вторых, их целью является, зашита общества от правонарушений. Вместе с
тем между этими видами общественных отношений имеются различия, вытекающие
из особенностей
_________________
1. Трудовое право. Под ред. Н. Г. Александрова. М., «Юридическая
литература», 1966, стр. 18.
преступлений и проступков. Исходя из этих различий делятся и нормы права,
регулирующие указанные отношения.
Вопрос о различиях между преступлениями и проступками, относится к
спорным в юридической науке.
Границы между этой частью административного права и уголовным правом
подвижны, так как с изменением общественных условий отдельные, относящиеся
к проступкам действия и бездействия могут быть отнесены к преступлениям, и
наоборот, действия или бездействия, относящиеся к преступлениям, могут быть
отнесены к проступкам. Административное право управленческим характером
регулируемых им общественных отношений отличается также от уголовно-
процессуального и от гражданско-процессуального права.
Итак, административно-правовые отношения составляют специфическую часть
общественных отношений, а регулирующие их нормы в своей совокупности
образуют отрасль административного права.
Все правоотношения состоят из определенных элементов: субъектов,
объекта и содержания правоотношения.
В содержании административного правоотношения различаются две стороны:
материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические
права и обязанности).
В юридической литературе существуют разные мнения по вопросу о том, что
является объектом правоотношения. Одна группа авторов в качестве
единственного объекта любого правового отношения признает действия,
поведение людей, а другие выделяют объект имущественных отношений, иногда
именуемый предметом (материальные предметы и вещи), и объект
неимущественных отношений (действия, поведение людей). 1
_______________________________
1.Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976; Халфина Р.О.
Общее учение о правоотношении. М., 1974.
Представляется, что при анализе следует учитывать наличие
непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным
объектом административных правоотношений является волевое поведение
человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на
процессы, на материальные предметы, информацию, продукты духовного
творчества.
Субъектом правонарушения является участник общественных
отношений, которого юридическая норма наделила правами и обязанностями.
Нормами административного права точно определяется, между какими субъектами
должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон.
Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением
прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее
определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной
власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими
нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным
адресатам организации, к примеру должны направлять статистические данные,
отчеты, справки.
Существующие в административно-правовых отношениях права и
интересы могут защищаться в судебном порядке, но такие случаи не
являются доминирующими. В основном же права участников таких отношений,
споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления,
который был (является) стороной административного правоотношения,
вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной
власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право
обжаловать такие решения.
Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены
правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам
правоотношений.
В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания,
отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства
административного, дисциплинарного принуждения.1
Следует также подчеркнуть, что для гражданско-правовых
отношений характерна ответственность одной стороны перед другой.
Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон
административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований
административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны
не перед другой стороной правоотношения, а непосредственно перед
государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Именно
исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по
самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-
правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами
субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований
(например, дисциплинарная ответственность работника аппарата исполнительной
федеральной власти перед Президентом или Правительством Российской
Федерации).
_______________________________
1.Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М.,
1955. Стр. 119-120; Петров Г.И. Советское административное право. Часть
общая. 1961. Стр. 85-86 и др.
2. Виды административных правоотношений.
Емкая характеристика административно-правовых отношений как
властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не
исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.
Присущий им элемент юридической властности выражается по-разному.
Управленческая практика свидетельствует о том, что отдельные виды
административно-правовых отношений не всегда и не во всем прямо и
непосредственно выражают присущую государственно-управленческой
деятельности властность, что такого рода правоотношения могут иногда
строиться и на началах равенства их участников. Наконец, известное, хотя и
далеко не всестороннее развитие получают административно-правовые отношения
договорного типа. Следовательно, при относительной однородности своих
основных или наиболее показательных проявлений, они могут включать в свой
состав различные варианты социальных связей, опосредствованных
административно-правовыми нормами. В связи с этим необходимо учитывать
также и то, что не все управленческие отношения оформляются
административным правом.
Тем не менее, ведущее значение сохраняют административно-правовые
отношения, которые непосредственно связаны с практическим осуществлением
соответствующими субъектами исполнительной власти управляющего или
упорядочивающего воздействия на те или иные объекты. Это означает, что
главенствующую роль играют те управленческие связи, в рамках которых
проявляются все основные особенности административно-правового
регулирования общественных отношений.
Если руководствоваться данными позициями, то можно первоначально
выделить следующие две группы административно-правовых отношений: а)
отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего
воздействия («субъект – объект»), в которой отчетливо, проявляется
властная природа государственно-управленческой деятельности. Это –
собственно властеотношения; б) отношения, складывающиеся за рамками
непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но
органически связанные с его осуществлением.
Иногда названные группы административно-правовых отношений
характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые
прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью,
но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые
отношения, которые могут быть выражены формулой «команда – исполнение».
Это, прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями
механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и
подчиненными им по службе работниками административно-управленческого
аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и
гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и
т.п.
При характеристике второй группы отношений главное внимание
акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере
государственного управления, но не имеют своим прямым назначением
непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект.
Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере
государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью
(например, отношения типа «субъект – объект») . Так, два министерства
могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки
совместного правового акта или согласования взаимных управленческих
вопросов и т.п. Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для
создания нормальных условий реализации исполнительной власти. Но они имеют
вспомогательное значение по сравнению с отношениями первой группы.
Фактически они как бы подготовляют последующее непосредственное управляющее
воздействие, т.е. служат организационно-правовой предпосылкой собственно
властеотношений.
Иногда выделяют субординационные и координационные административно-
правовые отношения. Суть первых ясна: они построены на авторитарности
(властности) юридических волеизъявлений субъекта управления.
Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы,
отсутствует. При этом делается отсылка к отношениям, например, между
несоподчиненными исполнительными органами. Такое решение было бы
приемлемым, если бы содержание координации (т.е. согласования) трактовалось
однозначно. Но для этого достаточных оснований не имеется. Координация
входит в перечень основных проявлений государственно-управленческой
деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически-властными
проявлениями. Так, Правительство Российской Федерации координирует
деятельность администрации краев, областей, автономий, городов федерального
значения, направляет (т.е. координирует) работу республиканских
правительств. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме
правительственных актов, т.е. его юридически-властных волеизъявлений. Еще
один пример: Минприроды Российской Федерации координирует деятельность
министерств и ведомств по вопросам охраны окружающей природной среды,
причем принимаемые этим органом решения обязательны для иных
исполнительных органов Российской Федерации. Все это свидетельствует о том,
что координация имеет юридически-властный характер как во взаимоотношениях
между вышестоящими и нижестоящими субъектами исполнительной власти, так и
между несоподчиненными исполнительными органами. Значит, по своей сути
координация также может быть субординационной. Поэтому классификация
административно-правовых отношений по признаку основных и неосновных,
деление их на субординационные и координационные в достаточной степени
условны. Так же надо учитывать, что в ряде случаев координация,
действительно, не только не связана с соподчиненностью, но и лишена
юридически-властного характера. Например, это имеет место в отношениях
между субъектом исполнительной власти и общественными объединениями; в
подобных отношениях вместо координации властного типа осуществляется
деловое взаимодействие (сотрудничество).1
Наиболее значительный интерес представляет классификация
административно-правовых отношений по юридическому характеру
взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием,
поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются
вертикальные и горизонтальные правоотношения.
Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени
выражают суть административно-правового регулирования и типичных для
государственно-управленческой деятельности субординационных связей между
субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют
властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что
свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых
отношений, равенства сторон. Однако соподчиненность нельзя трактовать в
буквальном смысле. Фактически вертикальность означает, что у одной
стороны есть юридически-властные полномочия, которых либо нет у другой
стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у ниже
стоящего органа управления). Властной стороной при этом выступает
соответствующий субъект исполнительной власти (исполнительный орган, орган
государственного управления). Столь же очевидно, что именно в вертикальных
отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта
управления на тот ли иной объект, который далеко не во всех случаях ему
организационно подчинен.
Такого рода правовые связи наиболее типичны для сферы государственного
управления, несмотря на известную реформацию, проводимую в период
постепенного перехода к рыночным отношениям, в
____________________
1.Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для
вузов.-М.: Издательство «Спарк», 1999г
условиях которых стороны, выступающие в роли объектов управления,
приобретают все больший объем оперативной самостоятельности. Но власть есть
власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно-
правовых отношениях, не утрачивает своей юридически-властной природы.
Наоборот, любые попытки игнорировать это объективно присущее ей качество
неизбежно приводит к серьезным кризисным ситуациям (например,
территориальный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, резкое ослабление
государственной дисциплины). В новых условиях государственное управление не
утрачивает своей властно-юридической природы, хотя механизм управляющего
воздействия, конечно, становится мягче, освобождаясь от наиболее жестких
вариантов достижения стоящих перед ним задач (например, отказ от адресного
планирования, обязательных поставок, устранение элементов чрезмерной
централизации). Тем не менее, управленческая вертикаль, находящая свое
выражение в административно-правовых отношениях, сохраняется в качестве
наиболее традиционной для них.
При характеристике административно-правовых отношений нельзя
ограничиться приведенными категорическими утверждениями и выводами, так как
практически проявления управленческой вертикальности многозначны.
Соответственно в сфере государственного управления можно обнаружить
несколько вариантов административно-правовых отношений, которые по всем
своим основным показателям относятся к числу вертикальных. Об этом, в
частности свидетельствуют следующие признаки, характерные для такого вида
урегулированных административно-правовыми нормами управленческих отношений:
а) безапелляционность тезиса о неравенстве сторон, как ведущего
показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в
руках управляющей стороны, т.е. субъекта исполнительной власти, юридически-
властных полномочий; невозможность стороны, выступающей в роли
управляемого, «управлять» таковым субъектом; б) неравенство сторон
логически предполагает подчинение одной стороны («объект управления»)
другой («субъект управления»). Отсюда – бытующая формула «власть –
подчинение», используемая, как правило, для характеристики административно-
правовых отношений именно вертикального типа; в) подчиненность
(соподчиненность) в административно-правовых отношениях далеко не во всех
случаях имеет четко выраженное проявление. Например, гражданин или
негосударственное формирование (коммерческая структура и т.п.)
организационно не подчинены субъектам исполнительной власти. В отношениях
между отдельными звеньями механизма исполнительной власти также прямая
подчиненность одного звена другому часто отсутствует. Так, центральные
органы исполнительной власти республик не подчинены непосредственно органам
исполнительной федеральной власти; предприятия и учреждения не подчинены
контрольно-надзорным службам и т.п. Тем не менее, неравенство в
отношениях между ними налицо; г) говоря о подчиненности, присущей
взаимоотношениям сторон в сфере государственного управления, необходимо
иметь в виду, прежде всего организационную подчиненность, как наиболее
характерную для управленческой вертикали и проявляющуюся в связях между
вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между исполнительными
органами и подведомственными им предприятиями, учреждениями; д.) многие
административно-правовые отношения вертикального типа возникают между
несоподчиненными их участниками. Но и в подобных случаях одна из сторон в
силу своей компетенции правомочна, издавать юридические акты, обязательные
для исполнения организационно неподчиненной ей другой стороной данного
правоотношения. Как правило, такого рода управленческие связи типичны для
систем межотраслевого государственного управления (например, в области
охраны окружающей природной среды и т.п.). Налицо, следовательно, особый
вариант подчиненности, а именно – координационный; е) в сфере
государственного управления в широком масштабе осуществляется контрольно-
надзорная деятельность, причем ее субъектами являются сами исполнительные
органы (должностные лица). Это, например, административный надзор,
осуществляемый специально создаваемыми федеральными надзорными службами и
их территориальными подразделениями, органами внутренних дел, налоговыми
инспекциями и т.п. Надзорные полномочия носят юридически властный характер
и распространяются на организационно неподчиненные объекты. Налицо еще один
вариант подчиненности – подконтрольность или поднадзорность; ж) субъекты
исполнительной власти в соответствии с требованиями соответствующих
административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически-властные
волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой
подчиненности у названных субъектов не находятся. В подобных случаях,
однако, также налицо известный вариант вертикальности, т.е. подчинения
воли управляемых воле управляющих; з.) несмотря на различный характер
подчиненности во всех названных случаях (во многом она проявляется условно)
сохраняется главное качество – неравенство сторон в юридическом смысле.
Подчиненность, выраженная прямо, опосредствованно или малозаметно, по
существу есть логическое и фактическое следствие закрепленного
административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и
управляемых; и) наиболее емким по своему правовому содержанию признаком,
убедительно иллюстрирующим фактическую вертикальность и неравенство сторон
в административно-правовых отношениях, по разному выражаемых, является
следующий: все вертикальные отношения такого типа практически выражают
юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость
предопределяется наличием юридически-властных полномочий, необходимых для
решения того или иного вопроса, только у одной стороны – у соответствующего
у субъекта исполнительной власти. 1
________________________________
1. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для
вузов.-М.: Издательство «Спарк», 1999г
Таким образом, общие черты неоднозначных, вертикальных
административно-правовых отношений – это осуществление в их рамках прямого
управляющего воздействия и приоритет юридически выраженной воли одной
стороны.
Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те,
в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них,
соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны,
обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь
распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это
понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового
регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения существует.
Сам факт признания равенства сторон в административно-правовых
отношениях, казалось бы, находится в прямом противоречии как с сущностью
административно-правового регулирования, так и с принципиальными
особенностями административно-правовых отношений. Поэтому сама возможность
их возникновения в сфере государственного управления нередко была под
сомнением. Однако при условии правильного понимания сути управленческой
горизонтальности противоречия и сомнения могут быть сняты. Для этого
необходимо, учитывать следующие определяющие обстоятельства.
Во-первых, действительное, а не формальное юридическое равенство
участников административно-правовых отношений, т.е. качество, традиционно
связываемое с гражданско-правовыми отношениями, реально при наличии
одинакового правового уровня сторон и, соответственно, отсутствии
выраженной в любой форме их соподчиненности. Во-вторых, обязательное
одновременное наличие в конкретных управленческих связях этих двух
признаков, ибо отсутствие соподчиненности не всегда тождественно
юридическому равенству сторон. В-третьих, столь же обязательно отсутствие
юридически-властного волеизъявления одной стороны, адресованного другой. 1
Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей
довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы
государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как
вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные
основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых
отношений:
а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию.
Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для
создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически-
властного решения. Это – связи, возникающие между находящимися на
одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами),
в которые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совместных
нормативных актов управления (например, между двумя министерствами);
отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в
связи с проведением совместных заседаний (например, коллегий двух
министерств); отношения по формированию межведомственных консультативных,
совещательных или координационных советов; отношения между органами
исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу
удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или
изменения тарифных соглашений) и т.п.;
б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного
управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной
реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного
___________________
.1. Административное право России. Учебник. Д.Н.Бахрак. М., Изд. НОРМА,
2002 г.
решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых
вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов
(формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и
т.п.).
Две названные группы отношений относятся к числу административно-
процедурных;
в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны
занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам
граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих
отношений является рассмотрение административно-правовых споров;
г) отношения административно-договорного характера, носящие форму
различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приеме
на ту или иную должность и т.п.). Соглашения возможны и между субъектами
исполнительной власти. Элементы административных договоров можно обнаружить
в Федеративном договоре, поскольку в нем определяются основы разграничения
компетенции различных субъектов исполнительной власти; такого же рода
элементы содержатся в договорах между соответствующими органами автономных
округов и краев, областей (ст.66 Конституции Российской Федерации);
федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами
исполнительной власти субъектов федерации могут передавать им осуществление
части своих полномочий, и наоборот (ст.78 Конституции Российской
Федерации). На договорных началах определяется порядок передачи
приватизируемых предприятий и т.п. В целом же проблема административных
договоров пока еще не относится к числу исследованных и четко
регламентированных (см. главу 9). Характеристика горизонтальных
административно-правовых отношений предполагает учет ряда важных
обстоятельств. В ряде случаев элементы административного договора сопряжены
с категориями других отраслей права. Так, договоры по поводу имущества
имеют как административно-правовые, так и, прежде всего, гражданско-
правовые аспекты. Вводимая сейчас контрактная система замещения должностей
в аппарате управления помимо вопросов, относящихся к предмету трудового
права, охватывает и решение компетенционных вопросов: на договорной по
своей сути основе определяются служебные обязанности, права и
ответственность работника. Вместе с тем, многие процедурные связи не
урегулированы юридически, а потому далеко не все они носят административно-
правовой характер, хотя и не утрачивают управленческие качества. Наконец,
любые совместные действия однопорядковых и равноправных субъектов
(отношения типа «субъект» – «субъект») перерастают в вертикальные
административно-правовые отношения с момента, например, принятия
совместного юридически-властного акта (совместный приказ). Горизонтальность
их проявляется, следовательно, временно. Отсюда вспомогательный характер
таких отношений. 1
Административно-правовые отношения классифицируются по многим
критериям.
Первоначально выделяются две группы административных правоотношений:
а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего
воздействия (субъект-объект), в которой отчетливо проявляется властная
природа государственно-управленческой деятельности, их можно обозначить как
властеотношения; иногда они именуются как основные;
б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственно управляющего
воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его
осуществлением; характеризующиеся как неосновные правоотношения;
_____________________
Административное Право. Учебник для вузов. Под ред.
Ю.М.Козлова,Л.Л.Попова. М.:ЮРИСТЪ,2002г
Первые из названных выражают сущность управления, вторые связаны с этой
сущностью, но прямо ее не выражают. К первым можно отнести отношения между
вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между
должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками
административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами
(должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-
правовые обязанности и т.п.
Вторая группа характеризуется тем, что такие отношения хотя и возникают
непосредственно в сфере государственного управления, однако не преследуют
целью непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый
объект. К примеру, отношения между двумя сторонами, функционирующими в
сфере государственного управления, но не связанные между собою
соподчиненностью. Так два министерства могут вступать в отношения,
связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или
согласования взаимных управленческих вопросов и т.д.
Координация входит в перечень основных проявлений государственно-
управленческой деятельности, т.е. фактически совпадает с ее юридически
властными проявлениями. К примеру, Министерство природы Российской
Федерации координирует деятельность министерств и ведомств по вопросам
охраны окружающей природной среды, причем принимаемые этим органом решения
обязательны для иных исполнительных органов Российской Федерации.
в) По составу участников правоотношения подразделяются на
внутриаппаратные и внеаппаратные. В внутриаппаратных отношениях
соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной
власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их
взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных
органах. Такого рода управленческие отношения выражают интересы
самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также
каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные
органы и их структурные подразделения, а также должностные лица. Сюда же
можно отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им
организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность
которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с
их служащими, учащимися и т.д. Во втором случае выступают отношения,
связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему
(механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные
объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и
отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так
как они не являются субъектами исполнительной власти. Вторая сторона такого
рода отношений фактически выступает в роли “третьего лица”.1.
________________________
1.Административное право России. Учебник. Д.Н.Бахрак. М., Изд. НОРМА, 2002
г.
3. Особенности привлечения военнослужащих к административной
ответственности.
Особенности привлечения военнослужащих к административной
ответственности определяются статей 28 Федерального закона “О статусе
военнослужащих“.
Необходимо отметить, что новый Федеральный закон “О статусе
военнослужащих“ установил новый порядок привлечения военнослужащих к
административной ответственности, по сравнению с прежним, установленным
ранее действовавшим законом Российской Федерации “О статусе
военнослужащих“ и статей 16 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях. В соответствии 28 Федерального закона “О статусе
военнослужащих“ за административные правонарушения (нарушения правил
дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов,
таможенных правил) военнослужащие несут ответственность на общих
основаниях, но к ним не могут быть применены административные взыскания в
виде штрафа, лишения права на управление транспортным средством,
исправительных работ и административного ареста. За остальные
административные правонарушения военнослужащие несут дисциплинарную
ответственность в порядке, определенном общевоинскими уставами.
Таким образом, порядок привлечения военнослужащих к
административной ответственности различается в зависимости от состава
административного проступка. В соответствии с указанной статьей
Федерального закона “О статусе военнослужащих“ можно выделить две
различных процедуры привлечения военнослужащих к административной
ответственности.
1. За административные правонарушения (нарушение правил дорожного
движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов,
таможенных правил) военнослужащие несут ответственность на общих
основаниях, но к ним не могут быть применены административные
взыскания в виде штрафа, лишения права на управление транспортными
средствами, исправительных работ и административного ареста. В данном
случае, органы (должностные лица), которым предоставленное право
налагать административные взыскания, не могут вместо наложения
взысканий передавать материалы о правонарушениях соответствующим
органам военного управления для решения вопроса о привлечении
виновных к дисциплинарной ответственности. Военнослужащий
привлекаются к административной ответственности на общих основаниях,
но на него налагаются вышеуказанные административные взыскания.
2. За остальные административные правонарушения военнослужащие несут
дисциплинарную ответственность в порядке, определенном общевоинскими
уставами. Так, органы, (должностные лица), которым предоставлено
право составления протокола об административном правонарушении
составляют указанный протокол и направляют его соответствующим
органам военного управления для решения вопроса о привлечении
виновных к дисциплинарной ответственности в порядке, предусмотренном
Дисциплинарным Уставом Вооруженных Сил Российской Федерации.
Однако в настоящее время еще существует практика, когда органы ГАИ
направляют материалы о нарушении военнослужащими – автомобилистами
правил дорожного движения в органы военного управления и эти
военнослужащие привлекаются за данные проступки к дисциплинарной
ответственности. Такая практика прямо противоречит статье 28
Федерального закона “О статусе военнослужащих“. Поскольку в соответствии
с данной статьей военнослужащие за нарушение правил дорожного движения
должны привлекаться к административной ответственности органами ГАИ на
общих основаниях с другими гражданами, то на них не могут быть наложены
взыскания в виде штрафа, лишения права на управление транспортными
средствами, исправительных работ и административного ареста. При этом
направления материалов в органы военного управления не предусмотрено.
Решение органов ГАИ и органов военного управления в данном случае могут
быть обжалованы военнослужащими в вышестоящие органы (должностным
лицам), в прокуратуру и суд. 1
__________
1. Юридическая ответственность военнослужащих. В.Н. Дубровин, Ю.И. Мигачев.
М.: Юрлитинформ 2000г.
Заключение
Для административно – правовых отношений характерными являются
следующие особенности: одной из сторон данных отношений всегда является
соответствующий орган исполнительной власти или его должностное лицо,
наделенное управленческими полномочиями. Административно-правовые отношения
являются властеотношениями, органы исполнительной власти, являющиеся
непременным субъектом административно-правовых отношений, и их должностные
лица обладают правом издания нормативных актов, действуя по поручению
государства. Административно-правовые отношения могут возникать по
инициативе любой из сторон, но согласие второй стороны не являются
обязательными. Споры, возникающие между участниками административно-
правовых отношений, разрешаются в большинстве случаев в административном
(внесудебном) порядке – путем непосредственно юридически властного и
одностороннего распоряжения уполномоченного на то органа исполнительной
власти. В случае нарушения одной из сторон нормативных требований, она
несет ответственность перед государством и в лице его органов.
В административно-правовых отношениях, как основном элементе
механизма правового регулирования, индивидуализируются положения той или
иной нормы административного права, определяются характер, права,
обязанности, функции, задачи и ответственность участников отношений. Эти
отношения воздействуют на управленческие процессы через волю и сознание их
участников, как конечный результат согласованности управляющего,
стимулирующего и преобразовывающего действия.
Подводя итог вышесказанному можно получить обобщенную характеристику
предмета административного права, т.е. тех общественных отношений, которые
урегулированы нормами административного права. Это такие управленческие
отношения как:
а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются
задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие
в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и
судебной власти, а также органов прокуратуры;
в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного
самоуправления;
г) отдельные управленческие отношения организационного характера,
возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других
негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением
общественными объединениями внешне властных функций и полномочий.
Итак, мы выяснили, что административно – правовые отношения – это
регулируемые и гарантируемые нормами административного права управленческие
общественные отношения сторон (их права, обязанности, методы, формы,
предписания, дозволения, запреты, ответственность и т.п.), складывающиеся в
сфере исполнительной власти, государственного управления и отношения
управленческого характера, возникающие при осуществлении функции управления
в связи с осуществлением последними функций государственного управления.
Список используемой литературы:
1. Административное право. Учебник. Д.Н. Бахрах, Изд. БЕК, Москва,
1996г.
2. Административное право России. Учебник. Д.Н.Бахрак. М., Изд.
НОРМА, 2003 г.
3. Административное право (структурно-логические схемы) Ежов, 2004г.
4. Административное Право. Учебник для вузов. Под ред. Ю.М.Козлова,
Л.Л.Попова. М.:ЮРИСТЪ,2003г
5. Административное право. А.М. Овсянко. Учебное пособие, М., Изд.
ЮРИСТ, 1997г.
6. Административное право Российской Федерации. Изд. А.П. Алехин,
А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. Москва, “ЗЕРЦАЛО ТЕИС”, 1996г.
7. Административное право Российской Федерации. Изд. Военного
Университета. Под ред. Землина А.И.
8. Административные правоотношения. Ю.М. Козлов. М., 1976г.
9. Общая теория права. Т1.Алексеев С.С., Москва, 1981 г., стр.245.
10. Юридическая ответственность военнослужащих. В.Н. Дубровин, Ю.И.
Мигачев. М.: Юрлитинформ 2000г
11. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для
вузов.-М.:Издательство”Спарк”,1999г.
12. Административное право России с учетом КоАП. Конспект
лекций.М.,Изд.НОРМА,2003г.
13. Комментарий КОАП. Бирюков Б.М., Изд. НОРМА,2003г.
14. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для
вузов.-М.: Издательство “Спарк”, 1999г.
15. Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе.
М., 1955.
16. О.А. Красавчиков. Гражданские организационно-правовые отношения.
«Советское государство и право», 1966г, № 10
17. Советские административные правоотношения. Г.И. Петров. Л., 1972г.
18. Практикум по административному праву. Под ред. Д.Н. Бахраха. М.,
Изд. БЕК, 1995г.
19. Курс административного права и процесса. Ю.А. Тихомиров. М.,
1998г.
20. А. К. Юрченко. Разграничение административных и гражданских
правоотношений. Сб.: Проблемы гражданского и административного
права. Изд. ЛГУ, 1962.
Источники:
1. Конституция Российской Федерации, Москва, Изд. Новая Волна, 1996г.
2. Закон РФ «О Правительстве РФ» 17.12.97г.
3. Закон РФ «Об общественных объединениях» 19.05.95г.
4. Федеральный закон Российской Федерации 1999г. Ф.З.№161 “О
материальной ответственности военнослужащих“ // Собрание
законодательства Р.Ф. 1999-№29
5. Федеральный закон Российской Федерации 1998г. “О статусе
военнослужащих“ // Собрание законодательства Российской Федерации.
1998.-№22.
6. Указ Президента РФ от 17.03.97г. «О совершенствовании структуры
федеральных органов исполнительной власти».
7. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению
административной реформы в 2003 - 2004 годах"
8. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 О
системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.
9. Кодекс об административных правонарушениях М.: ИнфаМ,2002г.
10. Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации:
Комментарий, текст /Отв. Ред. Яковлев В.Ф. – М.1994.
11. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части 1,2,3: Официальный
текст.-М,2002.
12. Права человека. Основные международные документы: Сборник.
М.,1994.-284с.
Словари:
1. Большой юридический словарь / Под ред. Сухарева А.Я., Зорькина В.Д.,
Каутских В.Е.-М., 1999.-790
2. Юридический энциклопедический словарь / Глав. Ред. Сухарев А.Я. – 2-е
изд.,доп.-М., 1987.-527с.
3. Философский энциклопедический словарь. М., 1989.-890с.
-----------------------
[1] Административное право. Под ред. Ю.М. Козлова. М., «Юридическая
литература», 1968, стр. 40, 44, 45, 65. См. также: С. Попович.
Административное право. Общая часть. М., « Прогресс», 1968, стр. 34–38.
How to Stop Missing Deadlines? Follow our Facebook Page and Twitter
!-Jobs, internships, scholarships, Conferences, Trainings are published every day!