ПРОБЛЕМА ДЕРЖАВНОГО БОРГУ (НА ПРИКЛАДІ США)

Формування ринкових відносин в Україні, її інтеграція із світовою еко­номічною спільнотою потребують глибокого вивчення й переосмислення досвіду інших країн. Особливий інтерес має вивчення фінансових відносин, що становлять невід’ємну частину загальної економічної системи.

Важливою сферою фінансів є державний кредит у його класичній формі: коли держава в особі адміністрації всіх рівнів виступає на фінансовому рин­ку як боржник, позичальник, наслідком цих відносин є державний борг. Причина виникнення боргу — дефіцит державного бюджету, явище дуже знайоме, на жаль, і громадянам незалежної України. Неабиякою проблемою для багатьох розвинутих країн є вибір способу покриття бюджетного дефіци­ту через випуск державних боргових зобов’язань або грошової емісії.

Цю статтю присвячено вивченню теоретичних і практичних питань дер­жавного боргу в США – у країні з двохсотрічним досвідом, де під впливом політичних, економічних і соціальних причин стався перехід від змішаного способу фінансування бюджетного дефіциту (позиками та емісією грошей) до прийнятнішого — випуску позик і утворення державного боргу.

Запропоноване дослідження написано на підставі вивчення статистич­них і монографічних оригінальних джерел, які дали змогу охопити тривалий історичний період від 1800 до 1995 років.

Рухомою пружиною розгортання державного кредиту, наслідком якого є борг федерального уряду, в США були війни. У XX ст. до них приєдналися економічні кризи. Рух макроекономічного показника борг /ВВП свідчить, що в XIX ст. “хвилі” припадали на воєнні роки (рис. 1). У XX ст. “крута хви­ля” припадає на роки Другої світової війни, коли борг досягав 122,7%, тобто перевищував обсяг ВВП. Цікавий рух показника на позначках 50-х — 70-х рр. Він різко знизився (1975 р. — 34,5%) в умовах зростання військових вит­рат періоду холодної війни. Це показник того, що американська економіка витримувала тягар величезних військових витрат (від 6 до 10% ВВП).

Надто сильного удару по державних фінансах завдали економічні кризи 1973— 1975 рр., 1981—1983 рр. і початку 90-х рр. У 1975 і 1976 рр. щорічний приріст боргу становив 14%, у 1983 р. — 20,6%, тобто дуже наближається до приросту у воєнні роки. З 1982 р. починається нова стійка тенденція зростання показника боргу /ВВП, до 1995 р. він досягає 70%, що наближається до показ­ника середини 50-х рр. — 71,3%, періоду військового протистояння двох світо­вих систем і найбільшої питомої ваги військових витрат у післявоєнний період.

1900    1922      1935     1945     1955      1965     1975     1985     1995

      1912     1933     1940     1950      1960      1970     1980    1990

Рис. 1 . Державний борг федерального уряду США (у % до ВВП)

Графік складений за даними Statistical Abstract of the United States за 1940, 1947, 1955, 1965, 1970, 1991, 1993 рр.

Наведені нижче міжнародні порівняння засвідчують ту саму тенденцію в інших країнах із ринковою економікою (див. таблицю).

Окрім федерального боргу, у США зростає так званий муніципальний борг, тобто борг штатів і місцевої влади.

Викликає цікавість вивчення загальної державної заборгованості у США. її структура протягом 1990—1994 рр. змінилася: проявилась тенденція зрос­тання частки боргу федерації (рис. 2), що пояснюється процесом центра­лізації державних витрат і доходів у федеральному бюджеті, а також меншою (у порівнянні з федеральним) дефіцитністю бюджетів.

Слід звернути увагу на те, що емісія облігацій штатів і місцевої влади ре­гулюється й контролюється федерацією, для чого було створено управління з вироблення правил щодо операцій із муніципальними цінними паперами. Практичний інтерес має вивчення складу структури муніципальних облігацій.

У США місцева влада випускає два основних види облігацій: звичайні й дохідні. До 70-х рр. перевагу мали перші, після — другі. Такий поворот став­ся внаслідок зміцнілого масового опору платників податків проти підвищен­ня ставок місцевого майнового податку, який забезпечує виплату процесів і погашення звичайних бонів. Дохідні облігації не потребують підвищення по­датків, їх погашення з процентами відбувається з доходів, які одержуються у процесі освоєння ресурсів на об’єктах, що будуються. З цього можна зроби­ти висновок про необхідність в Україні випускати на місцях дохідні об-

Таблиця. Державний борг (валові суми) у % до ВВП

лігації, тим паче що власна дохідна база у наших місцевих властей дуже слабка. Питома вага позик у федеральних доходах порівняно низька при ви­сокому показникові борг /ВВП (рис. 3). Це свідчить про те, яку небезпеку мають поточні позики через накопичення попередніх боргів.

За структурою федеральний борг поділяється на ринковий (65%) і не­ринковий. Облігації ринкового мають вільний обіг як на грошовому, так і на фондовому ринках. В операціях грошового ринку важливу роль відіграють казначейські векселі. Історично вони становили від 55 до 60% його оборотів. Із появою нових інструментів грошового ринку в 60—90-х рр. їхня частка знижується до ЗО—32%. Казначейський вексель — особливий фінансовий інструмент ринку. В руках казначейства це засіб управління касовим вико­нанням бюджету, для Федеральної резервної системи (ФРС) він головний інструмент проведення операцій на відкритому ринку, тобто управління гро­шовим обігом, для корпорацій та інших об’єктів господарської діяльності це засіб регулювання ліквідності. На фондовому ринку облігації федерального уряду посідають важливе

Рис. 2. Зміна структури загальної державної заборгованості у США (у % до ВВП)

Графік складений за даними Statistical Abstract of the United States за 1940, 1947, 1955, 1961, 1965, 1970, 1991, 1993 рр.

місце. Вони розглядаються кредиторами як надійне безризикове вкладення фінансових фондів.

Коло державних кредиторів надто широке і розмаїте. У США функціо­нує розгорнута інфраструктура фінансового ринку у вигляді різних банківсь­ких і небанківських депозитних інститутів, фінансових, кредитних, страхо-

вих, пенсійних, довірчих фондів, асоціацій, спілок тощо. Від 10 до 25% ак­тивів фінансових інститутів вкладено у федеральні й муніципальні облігації. Фізичні особи (за статистикою США — домашні господарства) є як прями­ми, так і непрямими кредиторами держави. У США випускаються ощадні бони — неринкові облігації, поширювані серед фізичних осіб за системою “заощаджуй у міру того, як заробляєш”. До цієї системи практично залучено всіх зайнятих, оскільки вона створюється бухгалтеріями підприємств і уста­нов. У 1902—1995 рр. близько 6% федерального боргу припадало на ощадні бони, крім того 5% бонів у інших випусках було придбано фізичними особа­ми. В Україні можна було б зробити спробу бодай в обмеженій кількості ви­пустити подібні цінні папери.

Опріч того, фізичні особи своїми внесками чи купівлею ануїтетів, акцій, бонусів формують і інші пасиви фінансових інститутів і таким чином опосеред­ковано через фінансові установи роблять інвестиції у державні цінні папери.

Федеральні резервні банки й комерційні банки — надто важливі й ве­ликі кредитори держави. Вони вкладають свої фонди переважно в коротко­строкові (до 1 року) зобов’язання та облігації від 1 до 5 років. Гроші випус­каються в обіг федеральними резервними банками майже повністю під пок­риття державними облігаціями. Через це трапляються інфляційні поштовхи, зайва емісія, у свою чергу комерційні банки під придбані облігації розширю­ють кредитування, що часто викликає фондовий бум.

Цю суперечність держава намагається регулювати з допомогою операцій ФРС на відкритому ринку. Федеральний комітет із відкритого ринку (ФКВР) здійснює грошову політику шляхом купівлі-продажу державних об­лігацій (передусім казначейських векселів). Із цією метою ФКВР проводить вивчення кон’юнктури фінансового ринку, на підставі чого складаються прогнози зміни основних макропоказників, стану кредитного ринку, можли­вої структури процентних ставок. Відтак розробляються прогнози руху гро­шових агрегатів і контрольні цифри їхнього приросту. Організацію операцій на відкритому ринку покладено на Федеральний резервний банк (ФРБ) м. Нью-Йорка (округ №2).

Операції проводяться по всій ФРС, тому купівля (продаж) здійснюється з єдиного “рахунка системи операцій на відкритому ринку”. В цьому разі, якщо за прогнозами очікується підвищення господарської кон’юнктури, яке уряд підтримує, ФРБ м. Нью-Йорка дістає завдання купити на певну суму державні облігації. Ці дії спричиняють нагнітання грошової маси в обігу, створюються фінансові фонди для економічного розвитку, що викликає зростання цін на акції корпорацій, ціна фінансових активів зростає, попит підвищується. В тому разі, якщо очікується фондовий бум, який може приз­вести до кризи, банкові дається завдання знизити обсяг грошової маси, щоб скоротити фонди для інвестування. З цією метою відбувається продаж дер­жавних облігацій. На фінансовому ринку фонди переміщуються із приватних цінних паперів у державні. Ділова активність знижується, ціна фінансових активів падає. Політика операцій на відкритому ринку піддається критиці, відзначається неможливість подолання часових лагів та інші вади.

За чимало років спостережень і досліджень багато хто з американських економістів дійшов висновку, що фактично центральні банки можуть уста­новити тільки частковий контроль над грошовим обігом,

Розробляючи грошову політику в Україні, викладене вище слід брати до уваги і бути готовими до того, що в ринковій економіці гроші будуть лише частково керованою сферою.

Як же відбувається управління державним боргом? У США його покла­дено на спеціальний орган міністерства фінансів — бюро з державного бор­гу. Федеральні резервні банки та їхні відділення виступають як фінансові агенти й депозитарії для міністерства фінансів, вони виконують усі доручен­ня, пов’язані з управлінням державним боргом. Первинне розміщення об­лігацій купонних серій здійснюється на аукціонах, його проводить казначей­ство через ФРБ. Перші дилери з державних облігацій, якими є найбільші ко­мерційні банки, мають право купувати облігації просто у казначейства. Вто­ринний ринок державних цінних паперів величезний, його щоденні обороти перевищують обороти на будь-якому світовому ринку цінних паперів (до 260—270 млрд. дол. у 90-ті роки).

У США швидкими темпами здійснюється перехід до електронних цінних паперів. Нині діють дві системи комп’ютеризованих рахунків: 1) у комерцій­них банках; 2) система для недепозитних фінансових інститутів та фізичних осіб. Міністерство фінансів має на меті повністю відмовитися від позик у формі облігацій і перейти до 2000 р. на систему комп’ютерних рахунків.

Оперативна узгодженість управлінням боргом між міністерством фінансів і ФРБ спирається на узгодженість цілей фіскальної та грошової по­літики. Мета ФРС полягає в тому, щоб шляхом купівлі (продажу) облігацій регулювати грошовий обіг і управляти резервами (тобто сумами, не інвесто­ваними банками, що дорівнюють певній частці їхніх депозитів).

Мета казначейства — регулювати борг, тобто розміщувати нові випуски, погашати старі, підтримувати визначену структуру боргу за термінами й до­хідністю. Для казначейства управління боргом розглядається як його стано­вище на фінансовому ринку і як засіб підвищення фіскальної політики. Для ФРС управління боргом розглядається також як її власне становище на фінансовому ринку і необхідність регулювання портфеля цінних паперів. От­же, через управління боргом провадиться певна грошова політика, а через управління грошовим обігом — фінансова політика.

А тепер кілька слів про сучасні теоретичні проблеми, що дістали розви­ток в американській економічній літературі.

З усіх концепцій можна виділити дві, на наш погляд, найцікавіші. Пер­ша — А.Лернера про зовнішній борг і його ефективність, яку можна засто­сувати до наших умов. Зростання зовнішнього боргу тільки тоді стає каба­лою, коли залучені фонди пішли на поточні цілі й не привели до створення нової вартості та багатства. Зовнішні позики, залучені на фінансування об’єктів промислового чи сільськогосподарського будівництва, тобто витра­чені продуктивно, створять можливість повернути фонди з процентами, а за­лишок збільшить вартість і національне багатство.

Друга концепція (кейнсіанська теорія), яку розвивають багато еко­номістів (Р.Масгрейв, К. Макконнелл, С. Брю та ін.), полягає в тому, що державний борг є громадянським активом, складеним із фінансових активів усіх суб’єктів ринку, тобто веде до підвищення попиту і ціни інших активів. Це становище особливо загострилося б під час зниження нових емісій кор­порацій. Через це зайві заощадження мають бути залучені в інвестиції дер­жавних цінних паперів.

На підставі дослідження державного боргу в США можна зробити вис­новки, що стосуються практичного боку питання.

По-перше, державний борг іманентний ринковій економіці, тому під час перехідного періоду в Україні поступово зростатиме державна заборгованість.

По-друге, зростання боргу в подальшому призведе до зростання бюджет­них витрат на управління боргом.

По-третє, у міру розвитку фінансового ринку буде створено можливість для активізації купівлі (продажу) державних зобов’язань.

По-четверте, створення інфраструктури фінансового ринку (інвестицій­них, фінансових, ощадних, кредитних, пенсійних, довірчих фондів, асоціацій тощо) буде певною мірою полегшено внаслідок можливості вкладення залу­чених коштів у державні зобов’язання.

По-п’яте, для регулювання грошового обігу в умовах ринкової еконо­міки з’явиться необхідність в операціях на відкритому ринку.

По-шосте, питання про залучення зовнішніх ресурсів, тобто про ство­рення зовнішніх боргів, можна вирішувати тільки з позиції достатньої при­бутковості збудованих об’єктів, можливості за рахунок майбутнього прибутку погасити борги і проценти й створити фонди для рефінансування.